水稻拔節(jié)長(zhǎng)穗，玉米灌漿結(jié)實(shí)，大豆開花結(jié)莢，秋糧日漸成熟，沃野平疇孕育著未來的希望。
耕地足萬家福，倉廩實(shí)天下安，端牢中國(guó)飯碗，裝滿中國(guó)糧食，方寸耕地維系著發(fā)展的根基。
從“誰來養(yǎng)活中國(guó)”到“飯碗越端越穩(wěn)”，從耕地面積止減回增到量質(zhì)并重優(yōu)化布局，背后是持續(xù)深化耕地保護(hù)制度改革的一攬子創(chuàng)新舉措。
守正創(chuàng)新，將最嚴(yán)格制度落到實(shí)處
守正創(chuàng)新，是全面深化改革的基本原則。耕地紅線不突破，是深化土地制度改革的一條底線。
從18億畝耕地紅線“千萬不能突破”到“黨政同責(zé)、終身追責(zé)”，黨中央對(duì)耕地保護(hù)“嚴(yán)”的要求一以貫之。自然資源系統(tǒng)牢記囑托守正創(chuàng)新，牢牢把握“最嚴(yán)格”的主基調(diào)，從嚴(yán)壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，健全“長(zhǎng)牙齒”硬措施，完善法治保障，持續(xù)完善數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)制度。
“十四五”規(guī)劃實(shí)施關(guān)鍵之年，耕地保護(hù)黨政同責(zé)“首考”全面落地，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制初見成效。地方黨委和政府逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，對(duì)突破耕地保護(hù)紅線等重大問題實(shí)行“一票否決”，考核結(jié)果成為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)、政績(jī)考評(píng)、審計(jì)問責(zé)等的重要參考。對(duì)存在耕地保護(hù)缺口且無法按照時(shí)間表補(bǔ)齊的省份收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，全部用于獎(jiǎng)勵(lì)超額承擔(dān)任務(wù)的省份，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)“飯碗一起端、責(zé)任一起扛”，促進(jìn)耕地南北空間格局優(yōu)化。
與之相對(duì)應(yīng)，各地紛紛探索建立多級(jí)田長(zhǎng)制，逐級(jí)壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任并分解傳導(dǎo)落地，將責(zé)任體系延伸到村民小組或農(nóng)戶。各級(jí)黨委和政府將耕地保護(hù)作為重大政治責(zé)任扛在肩上，抓到實(shí)處。多地探索建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)補(bǔ)方式調(diào)動(dòng)基層各方力量共同保護(hù)耕地。
嚴(yán)考核，嚴(yán)問責(zé)。自然資源部以“長(zhǎng)牙齒”的硬措施強(qiáng)化督察執(zhí)法，建立耕地和生態(tài)保護(hù)“長(zhǎng)牙齒”硬措施工作機(jī)制，強(qiáng)化全鏈條監(jiān)管，進(jìn)一步嚴(yán)格耕地保護(hù)。特別是以“零容忍”態(tài)度，采取有力措施堅(jiān)決遏制新增違法占地，嚴(yán)肅查處違法占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)、挖湖造景等行為，對(duì)重大典型問題重點(diǎn)督辦、督促限期整改。
國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)將耕地保護(hù)作為督察首要職責(zé)和核心任務(wù)，聚焦省級(jí)政府耕地保護(hù)主體責(zé)任，抓住普遍性、重大突出問題，查清地方黨委政府主體責(zé)任、自然資源主管部門監(jiān)管責(zé)任、相關(guān)部門共同責(zé)任、違法主體法律責(zé)任。每年對(duì)全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的國(guó)家自然資源督察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告并督促地方整改糾正各類違法違規(guī)占用破壞耕地等突出問題。2023年至今，向社會(huì)公開通報(bào)了203個(gè)違法違規(guī)重大典型問題，公開約談了21個(gè)問題嚴(yán)重的地市政府主要負(fù)責(zé)人。同時(shí)，深化督察與干部監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)貫通協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)督察發(fā)現(xiàn)問題共享和移交移送，形成部門監(jiān)管合力。
自然資源部持續(xù)督促指導(dǎo)地方認(rèn)真履職，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅查處違法占用耕地行為。2023年以來，向社會(huì)通報(bào)7起部掛牌督辦案件調(diào)查處理結(jié)果，公開通報(bào)13起土地違法案件查處情況，向社會(huì)公布12起非法占用農(nóng)用地違法犯罪典型案例，推動(dòng)形成打擊違法占用耕地、黑土地等違法犯罪行為的合力，與最高檢聯(lián)合發(fā)布9起土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例。一方面，不斷完善衛(wèi)片執(zhí)法工作機(jī)制，建立健全從發(fā)現(xiàn)違法線索到線索核查、案件查處、責(zé)任追究、督促整改、持續(xù)監(jiān)管的衛(wèi)片執(zhí)法工作體系。今年進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)范耕地保護(hù)衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)工作，開展季度衛(wèi)片和年度衛(wèi)片執(zhí)法工作，嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，防止簡(jiǎn)單化、“一刀切”，建立執(zhí)法容錯(cuò)糾錯(cuò)反饋機(jī)制，防止“唯技術(shù)論”。另一方面，深入開展農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治工作，持續(xù)督促各地采取“長(zhǎng)牙齒”硬措施堅(jiān)決遏制新增亂占耕地建房問題。2023年全國(guó)共處置新增問題5465宗，涉及耕地1.33萬畝、永久基本農(nóng)田0.18萬畝；向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和有關(guān)部門移送問題線索389條，給予黨紀(jì)政務(wù)處分309人。此外，加強(qiáng)與法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，充分運(yùn)用行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行監(jiān)督、行政執(zhí)法與公益訴訟、行刑銜接等方面的協(xié)作配合機(jī)制，推進(jìn)案件移送標(biāo)準(zhǔn)化和移送程序規(guī)范化，提升執(zhí)法查處工作質(zhì)效，切實(shí)守牢耕地保護(hù)紅線。
改革，于法有據(jù)；立法，推動(dòng)改革。近年來土地管理法及其實(shí)施條例完成修訂，黑土地保護(hù)法、糧食安全保障法相繼實(shí)施，既吸納了耕地保護(hù)改革制度性成果，也推動(dòng)著改革進(jìn)一步深化。當(dāng)前，適應(yīng)深化耕地保護(hù)制度改革新要求，相關(guān)立法穩(wěn)妥有序推進(jìn)，《耕地保護(hù)和質(zhì)量提升法》的立法進(jìn)程加快推進(jìn)，《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》等一系列部門規(guī)章即將出臺(tái)，耕地保護(hù)制度的法治保障力度不斷加大。
聚焦重點(diǎn)，改革完善占補(bǔ)平衡制度
進(jìn)一步全面深化改革，要求更加注重突出重點(diǎn)，從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，從最緊迫的事情抓起。
當(dāng)前，我國(guó)耕地總量由減轉(zhuǎn)增的基礎(chǔ)并不十分牢固，耕地占用與保護(hù)的矛盾和壓力依然突出?！叭司划€三分田”，耕地就那么多，潛力就那么大，以有限資源支撐更大規(guī)模更高質(zhì)量的發(fā)展，難免會(huì)有耕地“非農(nóng)化”“非糧化”沖動(dòng)，違法違規(guī)占用、耕地流失等問題仍然存在。從補(bǔ)充耕地看，一些地方占補(bǔ)平衡存在補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量不到位等問題，甚至違規(guī)開墾破壞生態(tài)環(huán)境。再加上經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，全國(guó)適宜開墾的耕地后備資源越來越少，通過開墾后備資源補(bǔ)充耕地的難度越來越大。
上述問題，都需要通過深化改革來解決。對(duì)此，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確要求“改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度”。
嚴(yán)守耕地紅線，占補(bǔ)平衡是重要舉措。改革如何深化？
深化耕地占補(bǔ)平衡制度改革，重點(diǎn)圍繞改革管理方式、完善落實(shí)機(jī)制、加強(qiáng)補(bǔ)償激勵(lì)、健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度等方面系統(tǒng)推進(jìn)。
改革占補(bǔ)平衡管理方式，改“小占補(bǔ)”為“大占補(bǔ)”。將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理，明確各類占用耕地行為都要落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任。同時(shí)，拓寬補(bǔ)充耕地來源，將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設(shè)用地以及其他農(nóng)用地等各類非耕地統(tǒng)籌作為補(bǔ)充耕地來源。
完善占補(bǔ)平衡落實(shí)機(jī)制，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”。在實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量，作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限。按照“國(guó)家管總量、省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的要求，建立分級(jí)負(fù)責(zé)、職責(zé)明確、監(jiān)管有力的占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)機(jī)制。從嚴(yán)規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，堅(jiān)決糾正和防范利益驅(qū)動(dòng)下單純追求補(bǔ)充耕地指標(biāo)、不顧立地條件強(qiáng)行補(bǔ)充等行為。
加強(qiáng)補(bǔ)充耕地補(bǔ)償激勵(lì)，調(diào)動(dòng)各方補(bǔ)充耕地的積極性。非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地的，必須落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任；沒有條件自行補(bǔ)充的，非農(nóng)建設(shè)要按規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)。在補(bǔ)充耕地方面，各地可對(duì)未占用耕地但已實(shí)施墾造或恢復(fù)耕地的主體給予適當(dāng)補(bǔ)償。
健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，優(yōu)化后續(xù)管護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量剛性約束，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收辦法，嚴(yán)格質(zhì)量審核把關(guān)，確保補(bǔ)充耕地可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用，補(bǔ)充耕地質(zhì)量不低于被占用耕地的質(zhì)量水平。同時(shí)，強(qiáng)化補(bǔ)充耕地后續(xù)管護(hù)機(jī)制、管護(hù)主體和資金保障，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后續(xù)培肥管護(hù)，持續(xù)熟化土壤，提升耕地質(zhì)量，穩(wěn)定耕地利用。
系統(tǒng)集成，牢牢守住耕地保護(hù)紅線
堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，更加注重系統(tǒng)集成，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是進(jìn)一步全面深化改革的基本要求。
堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，始終是一個(gè)基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性的問題，也一直是習(xí)近平總書記牽掛于心的“國(guó)之大者”。自然資源系統(tǒng)在實(shí)事求是、尊重規(guī)律、保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，按照“突出把握好量質(zhì)并重、嚴(yán)格執(zhí)法、系統(tǒng)推進(jìn)、永續(xù)利用”的重大要求深化改革，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)建相應(yīng)的政策體系和長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，持續(xù)完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
作為自然資源要素，山水林田湖草沙是生命共同體。耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，耕地的形態(tài)、位置變化和分布格局，不僅僅影響糧食產(chǎn)能，還關(guān)乎生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定乃至地方文化傳承。對(duì)“田”的保護(hù)，不只是守住足量穩(wěn)定利用的優(yōu)質(zhì)耕地，還要優(yōu)化符合客觀規(guī)律的空間布局；也不單是對(duì)耕地單一要素的保護(hù)，還要兼顧耕地所在區(qū)域生命共同體的整體功能。
“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局?！卑凑樟?xí)近平總書記的要求，耕地保護(hù)制度改革聚焦穩(wěn)定數(shù)量、提升質(zhì)量、優(yōu)化布局，秉持山水林田湖草沙一體化保護(hù)理念，按照自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律開展系統(tǒng)保護(hù)與綜合治理。
2019年以來，自然資源部指導(dǎo)各地規(guī)范開展356個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的全域土地綜合整治試點(diǎn)，從強(qiáng)調(diào)維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果的嚴(yán)肅性、防止耕地和永久基本農(nóng)田階段性流失和質(zhì)量降低等方面對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行優(yōu)化完善，對(duì)農(nóng)村一定空間內(nèi)各類生態(tài)要素統(tǒng)一規(guī)劃治理，一體化推進(jìn)包括耕地在內(nèi)的土地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)。截至2023年年底，全國(guó)各類全域土地綜合整治試點(diǎn)共完成土地整治378萬畝，新增耕地47萬畝、減少建設(shè)用地12萬畝，集中展現(xiàn)出保護(hù)農(nóng)耕肌理、留住鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)愁、系統(tǒng)化保護(hù)耕地，優(yōu)化資源要素配置的優(yōu)勢(shì)，為推動(dòng)土地管理制度改革落地見效，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入新動(dòng)能。
為了進(jìn)一步全面深化改革，自然資源部指導(dǎo)各地學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，支持有條件、有需求的地區(qū)因地制宜、嚴(yán)守底線，以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，穩(wěn)妥有序深入開展全域土地綜合整治。
“從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局”下，深化耕地保護(hù)制度改革，與“多規(guī)合一”、用途管制、節(jié)約用地、資源要素保障、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等諸多領(lǐng)域改革聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體推進(jìn)，形成一批制度性成果。
端牢飯碗向未來，深化改革大方略。耕地保護(hù)是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。新征程上，進(jìn)一步全面深化耕地保護(hù)制度改革，要站在人與自然和諧共生的高度統(tǒng)籌謀劃，更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實(shí)效，以釘釘子精神推動(dòng)形成實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的強(qiáng)大力量。
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